Publicada en El Mercurio Legal
Con motivo del 20° aniversario de la reforma constitucional del año 2005, el Tribunal Constitucional (TC) realizó un seminario sobre “Avances y desafíos de la justicia constitucional a 20 años de la reforma”. A dicho evento concurrieron académicos y académicas nacionales e internacionales, estudiantes de derecho, profesores universitarios y las y los ministros/as de la magistratura constitucional.
La instancia reunió a académicos y académicas especializados en materia de justicia constitucional: Joseph María Castellá, Alicia González Alonso, Emilio Pfeffer, Francisco Zúñiga, Catalina Salem, Miriam Henríquez, Gonzalo Cortés, Emilio Garrote, Marisol Peña y Gonzalo García. En esta columna pretendo describir algunos de los planteamientos que se expusieron en dicho seminario y reflexionar sobre algunos desafíos que se presentan en relación con ellos.
El cambio normativo de la reforma constitucional de 2005
Hasta el año 2005, el “recurso de inconstitucionalidad” estuvo en manos del máximo tribunal, que en el artículo 80 constitucional rezaba:
“La Corte Suprema, de oficio o a petición de parte, en las materias de que conozca, o que le fueren sometidas en recurso interpuesto en cualquier gestión que se siga ante otro tribunal, podrá declarar inaplicable para esos casos particulares todo precepto legal contrario a la Constitución. Este recurso podrá deducirse en cualquier estado de la gestión, pudiendo ordenar la corte la suspensión del procedimiento”.
Dicho recurso era poco utilizado por la Corte Suprema, lo que trajo como resultado que se trasladara a manos del TC, que, a su vez, fue modificado en su estructura orgánica en ese mismo año.
Tal como señalan Couso y Coddou, había un “fuerte cuestionamiento que la doctrina venía haciendo respecto del tratamiento otorgado por la Corte Suprema a la acción de inaplicabilidad, y que llevó a algunos constitucionalistas a caracterizarlo como un ‘fracaso’”1. Así las cosas, la inaplicabilidad pasó a ser una de las nuevas competencias del Tribunal Constitucional. Actualmente, se encuentra regulada en el artículo 93 N° 6 de la Constitución en su respectiva ley orgánica:
“Artículo 93. – Son atribuciones del Tribunal Constitucional: (…)
6°. – Resolver, por la mayoría de sus miembros en ejercicio, la inaplicabilidad de un precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”.
A 20 años de su reforma, las y los académicos han planteado una serie de críticas y reflexiones en torno a su funcionamiento.
Desafíos a 20 años de la acción de inaplicabilidad en manos del Tribunal Constitucional
El primer cambio que tuvo la reforma del año 2005 en la fisonomía de la acción de inaplicabilidad radica en su carácter. La doctrina afirma que la inaplicabilidad pasó de ser una acción abstracta a una de carácter concreta. Esto supuso definir en qué consiste dicho control concreto, el cual se ha venido delimitando conceptualmente a través de la doctrina y jurisprudencia constitucional.
El carácter concreto de la acción de inaplicabilidad no ha estado exento de debates en estos 20 años. Parte de ella plantea que, en verdad, no estamos en presencia de un control concreto, mientras que otros autores y autoras intentan definir el carácter concreto. Asimismo, otros trabajos plantean los problemas que trae aparejado dicho carácter concreto en términos teóricos y prácticos. Sea cual sea el caso, pareciera ser que todavía, a 20 años de su reforma, no tenemos un consenso sobre el mencionado carácter de la acción de inaplicabilidad.
¿Es un control concreto porque surge de una gestión judicial pendiente? ¿Es un control concreto porque los efectos de la sentencia de inaplicabilidad son inter partes? ¿Es un control concreto porque lo que se controla es la aplicabilidad del precepto y no su validez? ¿Cuáles son las implicancias de que sea un control de la aplicabilidad del precepto legal? ¿Procede revisar los vicios de forma en un control concreto?
Todas estas interrogantes surgen todavía en nuestra doctrina constitucional y es bueno que volvamos a plantearla. Y en relación con este tema, también se refirieron sobre la facultad de imperio que tiene el Tribunal Constitucional para hacer cumplir sus sentencias, la cual se halla consagrada en la ley orgánica constitucional respectiva.
Un segundo punto que fue bastante mencionado en el seminario del TC fue el relacionado con los criterios de admisibilidad de la acción de inaplicabilidad, sobre todo con el numeral 6 del artículo 84 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, a saber, la falta de fundamento plausible del requerimiento. Como es sabido, bajo este numeral se ha elaborado un filtro que separa los conflictos de constitucionalidad de los conflictos de legalidad.
Sobre este punto, debemos considerar que el ejercicio de la acción de inaplicabilidad se vincula íntimamente con la jurisdicción ordinaria. Por una parte, el objeto de la inaplicabilidad recae en el control de los efectos de la aplicación de un precepto legal y, por otra, los jueces tienen la competencia de decidir el derecho aplicable para resolver el asunto sometido a su conocimiento. A partir de esta estrecha relación es importante fijar límites precisos, claros y conocidos para evitar tensiones o conflictos entre ambas instituciones. Esta delimitación entre ambas jurisdicciones ha sido “sistemáticamente resuelta mediante la categorización de dos tipos de conflictos jurídicos: los conflictos de legalidad, cuyo conocimiento y fallo corresponde a los tribunales del fondo; y los conflictos de constitucionalidad, cuya competencia corresponde al Tribunal Constitucional”.
En relación con ello, creo que todavía falta desarrollo en torno al concepto de cada uno de estos conflictos. Si bien no podemos imaginar una especie de rúbrica que los jueces y juezas constitucionales apliquen mecánica y automáticamente cuando se enfrenten a un caso, sí es necesario dotar de más categorías, criterios y herramientas que faciliten la tarea de la jurisdicción constitucional y que aseguren también al litigante un estándar conocido que deberán enfrentar cuando requieran de inaplicabilidad ante el TC, con tal de utilizar mejor el tiempo (del tribunal y de los operadores jurídicos) y garantizar finalmente la supremacía constitucional.
Un tercer aspecto que se debatió sobre la acción de inaplicabilidad consiste en considerarla como un amparo de derechos fundamentales. Sobre este punto, se dice que la acción opera en la práctica como un mecanismo de protección de los derechos fundamentales de las personas. Al respecto, el profesor Cortés señaló que existen carencias en el diseño de la acción de inaplicabilidad, por cuanto los criterios interpretativos que hace el Tribunal Constitucional debieran trasladarse a otros órganos jurisdiccionales.
En relación con esto, discrepo que la acción de inaplicabilidad sea un amparo de derechos fundamentales. Un amparo de derechos tiene como categoría normativa una acción de tipo cautelar. A diferencia de acciones declarativas, que tienen por objeto reconocer la existencia o no de una situación jurídica (Alberto es acreedor de Andrea), una acción de amparo tiene por objeto restablecer el imperio del derecho, remover los obstáculos que están impidiendo el legítimo ejercicio del derecho. Si uno analiza aquello, puede constatar que la acción de inaplicabilidad no tiene un carácter cautelar, pues no se ordena a una persona o a una autoridad remover los obstáculos que le impone al legítimo ejercicio del derecho de otra persona.
Esto lo podemos graficar con el caso “vacunas” recientemente resuelto por la Corte Suprema, donde se ordenó vía acción de protección (amparo de derechos fundamentales) aplicar “todas las vacunas, que, atendida su edad, tengan el carácter de obligatorias a un menor de edad”. Al contrario de esta sentencia de acción de protección, las sentencias estimatorias de inaplicabilidad no tienen directivas de este tipo en sus sentencias, sino simplemente le ordenan al juez de la gestión no aplicar un precepto legal en un caso concreto. Por ello, y por otras razones que no cabe explicar aquí, no podríamos denominarla como un amparo de derechos.
Finalmente, algunos y algunas se refirieron al valor de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la cual ha logrado ir consolidando algunas líneas en estos 20 años. Al respecto, es importante tener una jurisprudencia consistente en el tiempo, que logre tener una línea estable y conocida para los y las requirentes ante el TC. Esto, se dice, abonaría a la seguridad jurídica y a la figura institucional del tribunal, pues haría que las sentencias tengan un correlato en el tiempo y que las decisiones no dependan exclusivamente de la composición de la magistratura constitucional.
En síntesis, algunos de los temas que son relevantes y plantean un desafío para la comunidad jurídica y académica en relación con la inaplicabilidad son el carácter concreto del control, la facultad de imperio, los conflictos de legalidad versus los conflictos de constitucionalidad, la inaplicabilidad como amparo de derechos fundamentales y el valor de la jurisprudencia del tribunal. Sin duda, estos no son todos los nudos de la acción, pero en esta columna quise destacarlos por su importancia práctica para la comunidad jurídica.