En una columna enviada a «El Mercurio Legal» el exmagistrado plantea, entre otras cosas, que «es muy previsible que este incidente nos alerte de cómo se pueden topar los diversos métodos de cautela del control interno de las operaciones interconectadas, respecto de la función pública que pretende precaver el daño externo a la infraestructura crítica».
Siendo las 15:16 del martes 25 de febrero aconteció el apagón eléctrico más significativo de los últimos 15 años. Alcanzó a 14 regiones del país y duró larguísimas horas hasta el completo restablecimiento de la electricidad. Pasadas las 16:30 horas, la ministra del Interior y Seguridad Pública, Carolina Tohá, declaró que “no hay ninguna razón para pensar o suponer que detrás de esto hay algún ataque”.
Descartar el ataque suponía que las circunstancias que regula el artículo 32, numeral 21, de la Constitución, esto es, la protección de la infrestructura crítica no procedía. Eliminar la intervención de terceros, ajenos al sistema de coordinación eléctrica, suponía desechar la hipótesis de que existiera un “peligro grave o inminente a su respecto”.
No podemos especular, pero sí examinar el efecto. Si la crisis se hubiese producido por un atentado en contra de esta infraestructura, pocas veces podríamos describir tantísimos daños: el sistema eléctrico cayó en cadena, desde una específica línea de transmisión entre Nueva Maitencillo y Nueva Pan de Azúcar, hasta un generalizado apagón sobre todas las líneas de transmisión. Millones de habitantes sin electricidad afectando su vida laboral y personal. Además, golpeó otros sistemas, como las telecomunicaciones, la conexión ferroviaria y subterránea. Se saturó el transporte terrestre en una tarde noche infernal. Con afectaciones en servicios de salud y con lamentables muertes de personas electrodependientes que se investigan, en medio de múltiples otros inconvenientes. En consecuencia, en principio, un acto ajeno a terceros generó aquello que la Constitución pretende evitar, otorgándole esa atribución nueva al Presidente de la República vigente desde hace dos años.
Desestimar un atentado supone eliminar la hipótesis de ataque hoy. Nos alerta que el sistema de control externo no fue el problema, por ahora; pero es indicio suficiente de su vulnerabilidad. Nos obliga a preguntarnos acerca de que si hubiera funcionado un régimen preventivo (“peligro grave o inminente”), y que se materializara en alguna protección razonable sobre esa línea de transmisión. Además, debemos cuestionarnos acerca de si la protección militar de sus instalaciones físicas es una cuestión auténticamente preventiva.
Las lecciones “como amenaza virtual” que “como riesgo tecnológico” son relevantes de examinar porque su frontera no resulta nítida bajo ningún aspecto. La dimensión del artículo 32 número 21 de protección de la infraestructura crítica parece asumir la noción de una fortaleza interna bajo peligro, pero ¿ qué pasa cuando tu infraestructura carece de esa fortaleza?
El Gobierno, actuando sobre los hechos que conocía, lejos de esta disquisición asumió declarar estado de “catástrofe”, por cuanto había acontecido una “calamidad pública”. Más allá del déficit comunicacional que el propio apagón generó, dictó el decreto supremo N° 66, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, con fecha 25 de febrero del año en curso, declarando tal estado por tres días.
De este modo, la “calamidad pública” se extiende a hechos que superan un desastre natural (terremotos, maremotos, aluviones, avalanchas, inundaciones, sequías, nevazones, erupciones volcánicas, etc. ), por los cuales distintos gobiernos habían declarados estados de catástrofe en su momento. Por cierto, la gran excepción de hechos que tenían un componente de responsabilidad humana dice relación con los incendios que en múltiples ocasiones ha llevado a declarar un estado similar.
Lo cierto es que el “uso quirúrgico de la excepción” por parte del Gobierno llevó a derogar al día siguiente indicando que, según lo informado por “el Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres, casi la totalidad de las regiones afectadas ya se encuentra con estado de reposición mayoritaria del servicio eléctrico; mientras que la totalidad de los servicios de emergencia de dichas regiones se encuentran operando con normalidad. A su vez, según lo informado por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, el 99,3 % de las personas del país ya contaba con servicio eléctrico normal antes del mediodía del 26 de febrero de 2025”. En consecuencia, dicho estado de catástrofe fue dejado sin efecto por el decreto supremo número 68 del Ministerio del Interior y Seguridad Pública de fecha 26 de febrero de 2025.
La participación militar tenía por objeto poner en ejecución de un modo creíble y efectivo un toque de queda que permitiera seguridad y orden básico en medio de oscuridades y penumbras. Esa participación fue tan cautelosa como efectiva.
No obstante, la calificación como “calamidad pública” de un desentendimiento institucional del sistema público/privado de transmisión de energía es una cuestión que seguirá dando que hablar hasta verificar la completa responsabilidad de todos los actores involucrados en prevenir, evitar, paliar, mitigar y responder frente a esas consecuencias en caso como el apagón aludido.
Detrás de una calamidad uno puede encontrar diversos enfoques. El de la amenaza externa (art. 32 número 21 de la Constitución) o el de control interno del sistema eléctrico (principios de la coordinación de la operación de instalaciones eléctricas interconectadas que deben conectarse que se regula en los artículos 72-1 y siguientes de la Ley General de Servicios Eléctricos).
Sin embargo, lo central será poner el enfoque de la ciudadanía, como usuarios necesarios de estas infraestructuras indispensables para la vida común. Si la Constitución las pone en ese nivel es por su relevancia de interés público, sea que puedan caer por un ataque, como por un riesgo tecnológico.
Es muy previsible que este incidente nos alerte de cómo se pueden topar los diversos métodos de cautela del control interno de las operaciones interconectadas, respecto de la función pública que pretende precaver el daño externo a la infraestructura crítica.
Actualmente, la Ley de Servicios Eléctricos obliga a una planificación cuidadosa de la transmisión eléctrica, logrando “la minimización de los riesgos en el abastecimiento, considerando eventualidades, tales como aumento de costos o indisponibilidad de combustibles, atraso o indisponibilidad de infraestructura energética, desastres naturales o condiciones hidrológicas extremas”. Entre otras tantas previsiones legales que sería largo enumerar.
El punto central es que se toparán con la exigencia constitucional de desarrollar la “ley (que) regulará las obligaciones a las que estarán sometidos los organismos públicos y entidades privadas a cargo de la infraestructura crítica del país, así como los criterios específicos para la identificación de la misma”.
Ese proyecto de ley ingresó en agosto de 2023 y continúa en el primer trámite constitucional en el Senado. En septiembre de 2024 se reingresó un paquete de indicaciones que sustituyó el proyecto las que se examinan en la Comisión de Defensa Nacional.
Este proyecto de ley tiene por objetivo “establecer los criterios específicos para la identificación y determinación de la infraestructura crítica del país; definir los instrumentos de planificación y gestión para su protección; establecer las atribuciones de los organismos de la Administración del Estado a cargo de su protección; orientar la coordinación entre los distintos actores; establecer las obligaciones de las instituciones públicas y privadas operadoras de infraestructura crítica incluidas en el catálogo nacional que define la presente ley. Asimismo, fijar las atribuciones y deberes de las Fuerzas Armadas cuando deban proteger dicha infraestructura ante un peligro grave o inminente a su respecto” (art. 1).
Más allá del grado de avance del proyecto de ley, cabe entender que el sector eléctrico se encuentra expresamente dentro de los sectores estratégicos del país que este cuerpo legal regula. Obliga a generar un plan nacional y regional sobre las infraestructuras críticas, y, en particular, un catálogo nacional de infraestructura crítica con sus respectivos operadores y niveles de alerta. En la definición de esas infraestructuras críticas será tarea de la Agencia Nacional de Inteligencia (ANI) recopilar esos antecedentes.
En particular, le compete a la ANI definir el criterio de “criticidad” de una infraestructura a partir de los siguientes factores: seguridad; resilencia; vulnerabilidad e interdependencia, con lo cual se pretende medir el resguardo físico de las instalaciones; la capacidad de recuperación y continuidad del servicio; sus debilidades existentes en sus intalaciones y sistemas, así como el grado de incidencia de un sector estratégico sobre otros.
Hace años Ulrich Beck nos alertó de la sociedad del riesgo y José Esteve Pardo nos recordaba cómo se transitó en la sociedad postindustrial del peligro al riesgo, modificando las funciones de la Administración del Estado hacia una posición de garante. En sus términos, “la gran decisión que corresponde ahora adoptar a las instancias públicas con respecto a los riesgos es la determinación del riesgo permitido, el riesgo que se acepta. No es posible en nuestra sociedad el riesgo cero: ello supondría el total desmantelamiento del tejido industrial del que la ha dotado el progreso científico y que tanto confort y beneficios le reporta, para volver al estado de naturaleza y a enfrentarse crudamente con los peligros (que no riesgos) naturales. La imposibilidad del riesgo cero no es, por lo demás, un mero dato técnico (…)” (Esteve, El Estado garante, 2013, INAP, p. 31).
Al final, parece ser que el apagón como ataque termina uniéndose al apagón como riesgo, en los cuerpos legales que pretenden regular el modo en que se evitan estos riesgos en la medida de lo posible. La única diferencia hoy en Chile es que las normas legales para resolver la crisis generada por el apagón están vigentes en el ámbito de la coordinación eléctrica y en espera de las grandes decisiones legislativas en cuanto protección de su infraestructura crítica.