Publicada en El Mercurio Legal
La dictación de la Ley N.º 21.849 establece un marco general para el uso de la fuerza por las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública y para las Fuerzas Armadas cuando cumplen labores de orden público. Su aprobación constituye un paso relevante en la regulación de una materia especialmente sensible para la protección de los derechos fundamentales. Sin embargo, la nueva normativa plantea una interrogante: ¿es suficiente la regulación si no reconoce expresamente la proporcionalidad como principio rector en el uso legítimo de la fuerza?
A continuación, se presenta un problema que no es meramente terminológico. La proporcionalidad permite evaluar si la intensidad de la fuerza empleada guarda una relación adecuada con el riesgo enfrentado y el restablecimiento del orden público. Su ausencia expresa en el catálogo general de principios contrasta con los estándares internacionales de derechos humanos y con la propia legislación de Carabineros. Esta tensión plantea desafíos tanto para la aplicación de la ley como para su desarrollo reglamentario.
i) El estándar interamericano: el caso Alex Lemún
El caso de Alex Lemún permite comprender la importancia de esta pregunta. En su Informe de Fondo Nº 458/2021, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) concluyó que el uso de fuerza que culminó con la muerte del adolescente por parte de Carabineros no satisfizo los requisitos de finalidad legítima, necesidad y proporcionalidad, siendo responsable por la violación a los derechos a la vida, integridad personal, igualdad y no discriminación y derechos del niño.
Entre los antecedentes examinados, la CIDH destacó que no existían elementos que permitieran concluir que Lemún hubiera disparado un arma de fuego, al contrario, los antecedentes mostraron disparos efectuados por Carabineros. Así también, cuestionó la falta de una explicación satisfactoria sobre el empleo de la fuerza letal, considerando que los agentes estatales disponían de medios menos lesivos. La CIDH estimó que se vulneraron, entre otros, los derechos a la vida y a la protección especial de la niñez, en relación con las obligaciones internacional del Estado chileno.
Este pronunciamiento muestra que la habilitación para intervenir no es suficiente para justificar cualquier intensidad de fuerza. La actuación debe responder a una finalidad legítima, ser necesaria en circunstancias concretas y mantener una relación proporcionada con la amenaza que se pretende neutralizar. La evaluación exige considerar, además, las alternativas disponibles y los riesgos previsibles para la vida y la indemnidad de las personas.
Para la Comisión, no basta con que los agentes estén facultados para intervenir: la fuerza empleada debe justificarse atendiendo a las circunstancias concretas y a la existencia de medios menos lesivos. Este estándar exige evaluar no solo si la intervención está autorizada, sino también si la intensidad de la fuerza empleada resulta justificada. De esta forma, no se trata de impedir la actuación policial o militar, sino de delimitar jurídicamente la intensidad y los medios empleados.
ii) La paradoja de la legislación nacional
El artículo 3º de la Ley Nº 21.849 establece cuatro principios de actuación: legalidad, necesidad, responsabilidad y racionalidad. Aunque estos principios contribuyen a delimitar el ejercicio de la fuerza, la norma no incorpora expresamente la proporcionalidad como principio autónomo.
La omisión resulta especialmente llamativa si se considera que el artículo 2º quáter de la Ley Nº 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros, establece que el uso de la fuerza debe ser estrictamente necesario y guardar proporción con la medida requerida para el cumplimiento de las funciones policiales. El articulado deja en evidencia que la proporcionalidad no es ajena a nuestro ordenamiento jurídico, puesto que cuenta con un reconocimiento expreso en la legislación que regula a Carabineros.
La falta de reconocimiento explícito genera una dificultad normativa que merece ser atendida, especialmente, por la forma en que se articulan algunas disposiciones de la nueva ley. La lectura conjunta de sus artículos 6° y 7° exige contrastar los grados de resistencia con los grados de uso de la fuerza bajo el alero del principio de proporcionalidad. En este sentido, no basta que su reconocimiento se encuentre explícito en la Ley de Carabineros, pues se trata de una fuente legal que responde exclusivamente a la orgánica institucional de esa repartición pública y solo resolvería una parte de los casos controvertidos en esta materia. En particular, dejaría fuera los casos en que actúan la Policía de Investigaciones (PDI) y las Fuerzas Armadas.
En este contexto, la racionalidad no puede sustituir a la proporcionalidad: una intervención puede parecer razonable para alcanzar un objetivo y, aun así, implicar una respuesta excesiva frente a la amenaza. La habilitación legal para intervenir tampoco justifica automáticamente el empleo de la fuerza potencialmente letal ni exime de responsabilidades al Estado. Una medida puede parecer racional para alcanzar un determinado fin y, aun así, resultar excesiva frente al peligro que se busca controlar.
En definitiva, la proporcionalidad no debería quedar entregada a una interpretación sistemática de las disposiciones legales. Su reconocimiento expreso contribuye a fortalecer la certeza jurídica, a orientar la actuación de los funcionarios y a garantizar el control del uso de la fuerza con respeto a la protección de derechos fundamentales.
iii) Desafíos de la regulación reglamentaria
La ausencia de reconocimiento expreso de la proporcionalidad plantea un desafío para la aplicación de la Ley Nº 21.849 y la elaboración de sus reglamentos. La autoridad deberá desarrollar criterios operativos para orientar el uso de la fuerza sin contar con una referencia explícita a este principio entre las reglas generales de actuación. Esta omisión puede dificultar la determinación de los límites de cada nivel de fuerza y generar incertidumbre respecto de los criterios que deben orientar su aplicación.
El problema consiste en determinar cómo la reglamentación puede desarrollar una lógica de proporcionalidad sin sustituir al legislador en la definición de los principios que rigen el ejercicio de una potestad estatal tan intensa. Si bien la relación entre los grados de resistencia y los niveles de fuerza permite inferir una exigencia de correspondencia, esta no agota el análisis de proporcionalidad, que también requiere considerar las circunstancias de la intervención y la amenaza de vulnerar derechos fundamentales.
En este escenario, cabe preguntarse si es posible incluir el principio de proporcionalidad en la regulación. Una alternativa consiste en desarrollar, mediante los reglamentos, criterios de aplicación que permitan evaluar la adecuación entre la amenaza enfrentada y la intensidad de la respuesta, siempre dentro de los límites establecidos por la ley. Otra posibilidad sería introducir una modificación legal que reconozca expresamente la proporcionalidad como principio rector, otorgando mayor claridad y coherencia al conjunto de las reglas sobre uso de la fuerza. La ley de Carabineros es un antecedente claro de que la proporcionalidad es un elemento clave en el uso de la fuerza.
El artículo transitorio establece un plazo de un año desde la publicación de la ley en el Diario Oficial, ocurrida el 16 de octubre de 2026 para la dictación de los reglamentos. Este período abre una oportunidad para abordar las dificultades interpretativas señaladas. La reglamentación deberá determinar hasta dónde puede desarrollar criterios de proporcionalidad sin suplir una omisión legislativa. Sin embargo, la cuestión de fondo permanece: la necesidad de reconocer expresamente la proporcionalidad como principio autónomo dentro de la ley que regula el uso de la fuerza estatal.